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| Blickpunkt Asia Pacific, Newsletter 05/2011 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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Das neue Sozialversicherungsgesetz der VR China 国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度
Das Gesetz garantiert einen Rechtsanspruch auf eine flächendeckende Grundsicherung. Angestrebt wird ein einheitliches Sozialversicherungssystem, das für die städtische und ländliche Bevölkerung gleichermaßen Gültigkeit hat. Hierzu müssen verschiedene Systeme zusammengelegt werden und Leistungsansprüche gegenseitig anrechenbar gemacht werden. Die Altersgrundsicherung soll bereits bis 2015 für das ganze Land realisiert sein. Für das neue Sozialversicherungsgesetz haben europäische und insbesondere deutsche Regelungen Pate gestanden. Reformen seit den 80-er Jahren Unter dem System der Planwirtschaft trug die Regierung die Kosten der Sozialleistungen wie Renten und medizinische Versorgung nicht nur für die Beamten, sondern auch für die Arbeiter und Angestellten aller staatlicher Unternehmen und Institutionen. Es war eine Rundumversorgung bis ans Lebensende, das sog. »单位 Danwei-System«. Der Reform- und Öffnungsprozess (ab 1978) brachte eine Vielfalt an Beschäftigungsformen mit sich und mithin etablierte sich in China ein mehrschichtiges System der sozialen Sicherung, welches zum einen die Staatsbetriebe entlastete und zum anderen durch ein betriebsunabhängiges System mehr Flexibilität versprach. Zunehmend wurde der Versicherungsnehmer in die Eigenverantwortung genommen. Mit der Einführung von Arbeitsverträgen (1986) begann eine Reform in Richtung auf eine allgemeine Sozialversicherung. Die sozialen Maßnahmen waren von Anfang an auf die städtische Bevölkerung ausgerichtet, während die ländliche Bevölkerung außen vor blieb, obwohl diese den größeren Teil der Bevölkerung ausmacht. Die folgenden Ausführungen beziehen sich auf die städtische Situation. Überblick: Status Quo des Sozialversicherungssystems In der VR China ist die Sozialversicherung, wie in Deutschland, in fünf Zweige eingeteilt, allerdings mit einem kleinen Unterschied - statt der Pflegeversicherung gibt es in der VR China die Mutterschutzversicherung:
Die Versicherungsbeiträge der Renten-, Kranken- und Arbeitslosenversicherung werden von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite gemeinschaftlich aufgebracht, wobei der Arbeitgeber die weitaus größere Beitragslast trägt. Die Beiträge der Betrieblichen Unfallversicherung und Mutterschutzversicherung werden vom Unternehmen alleine getragen. Bemessungsgrundlage ist das Bruttogehalt. Die jeweiligen Sätze werden von den einzelnen Städten und Gemeinden festgelegt und weisen regional extrem große Unterschiede auf. Für die Beiträge zu den Sozialversicherungen sowie auch zum Eigenheimfonds (s.u.) gibt es Obergrenzen. In der Regel liegen sie beim Dreifachen des Durchschnittsgehaltes.
Anmerkungen: Die einzelnen Versicherungszweige Rentenversicherung (养老保险 – yanglao baoxian) Der Beitrag des Arbeitnehmers fließt in einen Fonds mit „Individualkonten“, der Beitrag des Arbeitgebers dagegen in einen Sozialfonds. Kommt der Arbeitnehmer ins Rentenalter (Frauen mit 55, Männer mit 60) werden die Renten zunächst aus dem „Individualkonto“ ausbezahlt. Wenn dieses Geld aufgebraucht sein sollte, bestehen weitergehende Rentenansprüche aus dem Sozialfonds, jedoch nur unter der Voraussetzung, dass mind. 15 Jahre lang Beiträge eingezahlt wurden. Die Renten aus dem Sozialfonds sind sehr niedrig, da Gelder aus dem Sozialfonds allen zustehen, die während ihres Arbeitslebens in das System eingezahlt haben. Dies ist die sog. Grundsicherung, die erste Säule eines „Drei-Säulen-Systems“. Die zweite ist eine freiwillige zusätzliche Betriebsversicherung, die dritte die Möglichkeit, über kommerzielle Anbieter eine private Zusatzrente zu erwerben. Das Sozialkonto der ersten Säule ist im Umlageverfahren geregelt, d.h. Beiträge (und Steuern) werden direkt in Rentenzahlungen umgewandelt. Das individuelle Konto sowie die zweite und dritte Säule sind als Kapitaldeckungsverfahren organisiert d.h. die Rentenbeiträge der Versicherten werden zunächst angelegt und aus diesem Kapitalstock und den Zinsen erfolgen später die Rentenzahlungen. In der Praxis funktioniert dieses Konzept eines Teilkapitaldeckungsverfahrens noch nicht, da die individuellen Konten aufgrund von Finanzierungsmängeln de facto in das Umlageverfahren einbezogen werden. Die erwerbstätige Bevölkerung muss für die ältere Generation und auch für ihre eigene künftige Rente aufkommen. Die Gelder der Sozialfonds werden oft unrentabel angelegt, da der chinesische Kapital- und Aktienmarkt noch zu wenig entwickelt ist. Auch werden die Fonds oft für Investitionen der Infrastruktur usw. zweckentfremdet. Korruption tut ein übriges. Diverse Beleihungen der individuellen Konten führt dazu, dass sie faktisch nahezu leer sind. Mit der Überalterung der Bevölkerung erhöht sich die Zahl der Rentner stetig. In manchen Unternehmen überschreitet sie sogar die Zahl der Erwerbstätigen, was für viele Staatsunternehmen eine hohe finanzielle Belastung darstellt. Bei einer beabsichtigten Unternehmensakquisition wäre dieses Thema übrigens unbedingt zu prüfen. Krankenversicherung (医疗保险 – yiliao baoxian) Im Danwei-System der Staatsbetriebe führten die kostenfreie medizinische Versorgung und die Monopolstellung der fest zugeteilten Krankenhäuser zu Verschwendung und ausufernden Kosten, welche weit über der Wachstumsrate des BIP lagen. Infolgedessen wurde das Modell einer Basiskrankenversicherung konzipiert, welches, ähnlich wie in der Rentenversicherung auf drei Säulen ruht, wobei die Grundversorgung durch ein Individualkonto und ein Sozialkonto sichergestellt werden soll. Die Beiträge sind wie folgt aufgeteilt: die Betriebe führen 8% der Gesamtlohnsumme ab (70% auf das Sozialkonto und 30% auf das Individualkonto der Versicherten). Die Arbeitnehmer zahlen 2% auf ihr Individualkonto. Die Krankenkosten werden zunächst von dem individuellen Konto des Versicherten gezahlt; liegen die Kosten aber über der dort vorhandenen Summe, muss der Arbeitnehmer den Rest selbst aufbringen; dieser Eigenbeitrag kann bis zu 5% seines Jahreseinkommens betragen. Eine Zahlung aus dem Sozialfonds erfolgt erst, wenn der zu zahlende Betrag zwischen der festgelegten Mindest- und Höchstgrenze liegt, d.h. zwischen 10% und dem Vierfachen des regionalen durchschnittlichen Jahreseinkommens. Gehen die Kosten über die Höchstgrenze hinaus, sollen Zusatzversicherungen greifen, entweder in Form von betrieblicher oder individueller Extra-Versicherung. Es gibt regionale abweichende Ausgestaltungen dieser allgemeinen Bestimmungen. So variiert die Definition der vom Sozialfonds zu übernehmenden Krankenleistungen: mal werden hierfür finanzielle Mindest- und Höchstgrenzen gesetzt, mal die finanzielle Verantwortung nach „schweren“ und „leichten“ Krankheiten, nach ambulanter und stationärer Behandlung unterschieden etc.. Das Krankenversicherungssystem lässt die Landbevölkerung weitgehend außen vor und längst nicht alle Unternehmen in den Städten sind in der Lage, die Sozialabgaben zu bezahlen. Der bei Weitem größte Anteil der Gesamtausgaben wird von den Bürgern getragen. Nach einer Umfrage des Gesundheitsministeriums verzichten ca. 50% der Bürger auf eine Krankenbehandlung und etwa 30% lassen sich aus Angst vor zu hohen Kosten in kein Krankenhaus einliefern. Notfälle fallen meist nicht unter den Versicherungsschutz. Darüber hinaus wird nur ein festgelegter Katalog bestimmter Krankheiten von der Krankenkasse abgedeckt. Trotz Versicherung sind also möglicherweise am Ende doch sämtliche Kosten selbst zu tragen. Solche Fälle bestärken das Misstrauen gegenüber der Zweckmäßigkeit einer Absicherung. (Zu Einzelheiten siehe auch: Wei Zhang, Das Sozialwesen in China , Hamburg 2005.) Arbeitslosenversicherung (失业保险 – shiye baoxian) Erst seit der Einführung von Arbeitsverträgen und der Kündigungsmöglichkeit im Jahr 1986 gibt es in China offiziell das Phänomen der Arbeitslosigkeit (失业 shiye), bis dahin sprach man von „Auf-Arbeit-Wartende“ (待业 daiye). Die aus staatlichen Betrieben entlassenen Beschäftigten, die noch keine neue Anstellung gefunden haben (下岗 xiagang) zählen offiziell nicht zu den Arbeitslosen, genauso wenig wie Jugendliche, die noch keine Arbeitsstelle gefunden haben oder Beschäftigte, die in Frührente geschickt wurden. Nach einer Mindestbeitragsdauer von einem Jahr, kann ein Arbeitsloser Ansprüche auf Arbeitslosengeld geltend machen. Die Bezüge sind gering. Betriebliche Unfallversicherung (工伤保险 – gongshang baoxian) Die Höhe der Beiträge bemisst sich nach der Art der Tätigkeit. Je nach Gefährdungsgrad liegt der Beitrag zwischen 0,4 und 2 % des Bruttolohns. Mutterschutzversicherung (生育保险 – shengyu baoxian) Im Falle der Mutterschaft erhält die Beschäftigte von der Versicherung eine Pauschalsumme für die Entbindung und Lohnersatzleistungen in Höhe des ursprünglichen Gehaltes. Eigenheimfonds (住房公积金 – zhufang gongjijin) Der Eigenheimfonds fördert den Erwerb von Wohneigentum. Er ist kein genuiner Zweig der Sozialversicherungen, wird aber regelmäßig zusammen mit diesen genannt. Die Beiträge werden in der Regel paritätisch durch Arbeitgeber und Arbeitnehmer entrichtet, wobei die Beitragssätze in den Regionen sehr unterschiedlich sind. Bei einem Standortvergleich sollte insbesondere der Eigenheimfonds in den Personalkostenvergleich mit einbezogen werden. Nach Erreichen des erforderlichen Betrages kann der Eigenheimfonds als Eigenmittel für eine Immobilie, sowie für Tilgung und Zinsen eines Immobiliendarlehens verwendet werden. In der Regel fällt bei Inanspruchnahme des Eigenheimfonds der Darlehenszins niedriger aus. Dieser Fonds kommt dem unbedingten Wunsch eines jeden Chinesen entgegen, Wohneigentum zu besitzen. Der bereits latente Frauenmangel hat dazu geführt, dass unverheiratete Arbeitnehmer in der Regel einige Grundvoraussetzungen erfüllen müssen, um auf dem Heiratsmarkt Chancen zu haben. Hierzu zählt eine eigene Wohnung! Weitere obligatorische Zahlungen des Arbeitgebers In verschiedenen Regionen und Städten gibt es manche Besonderheiten, in einigen Städten im Süden einen „Heiß-Wetter Zuschlag“ für die Sommermonate und in Städten des Nordens einen „Heiz-Zuschlag“ für die Wintermonate und dergleichen mehr, was letztlich im Einzelnen nur vor Ort abgeklärt werden kann.
Welche Neuerungen bringt das neue Sozialversicherungsgesetz? Kontinuität: Versicherungsansprüche können akkumuliert und transferiert werden Der zunehmenden Mobilität der Gesellschaft wird nun Rechnung getragen, indem von nun an der Ort der Einzahlung in einen Sozialversicherungsfonds mit dem Ort der Inanspruchnahme auseinanderfallen kann. Bislang gingen bei Arbeits- oder Wohnortwechsel bereits erworbene Versicherungsansprüche verloren. Nun werden die Jahre addiert, in denen in unterschiedlichen Städten in das Versicherungssystem einbezahlt wurde, um festzustellen, ob die Mindestgrenze von 15 Jahren für Rentenansprüche erreicht ist. Von dieser Neuregelung, um die lange gerungen wurde, profitiert vor allem die große Masse der Wanderarbeiter, die nun ihre in den Städten erworbenen Versicherungsansprüche aufs Land transferieren können, aber auch der städtische Beschäftigte, der seine in einer anderen Stadt erworbenen Leistungsansprüche mitnehmen kann. Ausländer werden in das System einbezogen In China arbeitende Ausländer unterstehen von nun an dem chinesischen Versicherungssystem, falls keine vorrangigen zwischenstaatlichen Sozialversicherungsabkommen zur Anwendung kommen. Nach PricewaterhouseCoopers gab es für Ausländer bislang keine einheitlichen Regelungen. Mancherorts waren Ausländer (incl. chin. Landsleute aus Taiwan, Hong Kong und Macao) verpflichtet, dem Sozialversicherungssystem beizutreten. Anderenorts dagegen bestand für Ausländer noch nicht einmal die Möglichkeit hierzu. Es scheint noch nicht klar zu sein, ob ein Ausländer verpflichtet ist, allen fünf Zweigen des Sozialversicherungssystems beizutreten und auch nicht, wie die Regelung für Ausländer aussieht, die in keinem direkten Beschäftigungsverhältnis zu einem chinesischen Unternehmen stehen. Stärkere Kontrollen, strengere Strafen Eine unzureichende bzw. fehlende Gesetzgebung ermöglichte es den Betrieben bislang, sich nicht an der Solidargemeinschaft zu beteiligen. Dadurch blieben die Deckungsraten weiter niedrig. Durch Missmanagement und Zweckentfremdung der Gelder entstanden große Finanzierungsschwierigkeiten. Zahlungen der Versicherungsbeiträge konnten nur unzureichend kontrolliert werden. Das neue Sozialgesetz versucht nun, diesen Mißständen zu begegnen, indem rechtzeitige Beitragszahlungen durch Zuschläge (0,2% bis 0,05% des geschuldeten Betrages, pro Tag) und Strafgebühren (für den Arbeitgeber bis zum Dreifachen des ausstehenden Betrages und für den zuständigen Sachbearbeiter 3000 RMB) erzwungen werden. Bei der Verwaltung der Sozialversicherungsfonds werden Kontrollmechanismen implementiert. Auswirkungen auf die Lohnnebenkosten Einer der wichtigsten Standortfaktoren Chinas war bis vor einigen Jahren zweifellos der Kostenvorteil bei den Löhnen. Heute trifft das nicht mehr unbedingt zu, insbesondere nicht für die Metropolen an der Ostküste. Laut einer Untersuchung der Unternehmensberatung Dezan Shira liegt das durchschnittliche Jahresgehalt eines Arbeiters in der VR China derzeit bei 1500 US-$, plus ca. 50% Lohnnebenkosten, also 2250 US-$. Damit belegt China bereits heute einen der vorderen Plätze im asiatischen Vergleich. Das neue Sozialversicherungsgesetz wird möglicherweise zu höheren Lohnnebenkosten führen. Einem künftigen Investor wäre zu empfehlen, die künftige Entwicklung im Auge zu behalten und vor allem regionale Vergleiche anzustellen. Derzeit betragen die akkumulierten Sozialversicherungsbeiträge incl. des Eigenheimfonds in den Metropolen Beijing oder Shanghai rund 44%, während diese in einigen Städten Südchinas bei 18% liegen. Fazit und Ausblick Im Zielkonflikt zwischen der Schaffung einer gerechten Grundsicherung für einen möglichst breiten Teil der Bevölkerung und der prioritären Förderung wirtschaftlicher Produktivität setzte die Regierung den Fokus zunächst auf ein schnelles Wirtschaftswachstum. Zunehmend entwickelt sich allerdings das Verständnis dafür, dass mit der wirtschaftlichen Entwicklung die soziale einhergehen muss, um das wirtschaftliche Wachstum langfristig nicht aufs Spiel zu setzen. Das neue Sozialversicherungsgesetz ist das erste umfassende Gesetz der VR China im Bereich der Sozialen Sicherheit. Die konkrete Ausgestaltung des Gesetzes liegt weitgehend im Ermessen der lokalen Regierungen. Es wurden keine Beitragsraten spezifiziert und auch keine Kalkulationsbasis vorgegeben, damit die lokalen Regierungen entsprechend der realen wirtschaftlichen Situation ihre eigene Sozialpolitik ausformulieren können. Insofern bleiben die Rechtsvorschriften und Rechtsauslegungen hinsichtlich der Umsetzung abzuwarten. * * * Der Artikel wurde sorgfältig recherchiert. Dennoch kann für die Richtigkeit und Vollständigkeit der Angaben keine Gewähr übernommen werden.
(*) Renate Villing arbeitet als selbständige Beraterin in Köln und gehört zum Kreis der DAPG Consultants. Villing war mit der Deutschen Bank bereits in den 80er Jahren in Peking und vermittelt und begleitet Gesprächsprozesse in Wirtschaft, Politik und Gesellschaft. Dies schließt regelmäßig Vertragsverhandlungen mit chinesischen Unternehmen ein. Sie spricht akzentfrei Chinesisch. Email: renate.villing@dapg.de . |
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Nach fast zwei Jahrzehnten der Konsultation tritt das lange erwartete neue Sozialversicherungsgesetz, welches am 28.10.2010 erlassen wurde, nun am 1. Juli 2011 in Kraft. Es regelt fünf Arten der Sozialversicherung. Dies ist ein historischer Meilenstein, denn bislang basierte das Sozialversicherungssystem der VR China ausschließlich auf einzelnen Bestimmungen und Vorschriften, welche vorwiegend auf lokaler Ebene erlassen wurden.
